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新时代党和国家机构改革的地方探索

——一个省级市工商联的例证

发布时间:2018-03-28  来源:金牌娱乐网

  自党的十九届三中全会召开以来,各地深入落实党和国家全面深化改革战略进入关键期。根据新一轮机构改革要求,目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,职责明确、依法行政的政府治理体系和中国特色、世界一流的武装力量体系,联系广泛、服务群众的群团工作体系。

  从改革起点、推进进程、现实成效来看,群团机关无疑扮演先行者角色。主要因其自党的群团工作会议召开后,在推进以“去四化”“强三性”为核心目标的改革战略中,始终将机构改革作为一项重要工程。同时,在十九大召开前夕,习近平总书记又专门对群团改革做出新一轮重要指示,指示中亦包含深化人事机构制度改革这一重要内容,推进程度之深可谓前所未见。而群团机关因规模小、人员少,机构职能和关系也相对简单明了,其机构改革成效无疑又更为显著和直观。由此,笔者尝试通过总结、提炼相关地方群团机关在新时代推进全面深化机构改革的主体模式、具体路径和深化策略,以期对当前党和国家机构改革全局产生重要的借鉴意义。

  一、当前机构改革的主体模式

  政社分工合作是当前群团机关机构改革的主体模式。这一结论,主要源自笔者团队对各地群团机关改革的案例采集和舆情分析 ,并对这一模式加以总结概括。

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  在笔者看来,群团机关之所以采用这一改革模式,主要缘于其属性一直在党政机关和社会组织之间游移。所谓游移,外界看法主要是指功能定位不明确、职能界限也不明晰。这一问题,学术界将其诟病为群团机关因“对自我利益的维护”而采取的“有限改革策略”。

  但从群团机关视角出发,之所以出现这一现象,主要因其主体人员以公务员为主,一方面,在绩效考核、职务变动、职级晋升等方面,与一般公务员无异。另一方面,具体工作职能又缺少如委办局等党政机关的项目审批、登记管理、监督指导等权限,政治引领、行政协同、社会动员、拾遗补缺是其主要工作内容,与社会组织类似。虽然这是其群众性工作特征的要求所致,也是其安身立命的根本,但对比运作成熟的社会组织,群团机关明显又缺少相应的社会手段和资源支持机制。最重要的是,与社会组织人员相比,群团机关人员因岗位规范限制,缺少一定的弹性工作机制和自由空间,即缺乏相应的规则资源。由此,也造成群团机关在政社功能、尤其社会功能发挥上,出现犹豫不决、力不从心,或功能设置存在一定张力,无法实现协调发展,所谓游移也正在于此,这也成为催生政社分工合作改革模式最大、最重要的导向性问题。

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  当前党和国家机构改革的总体规划,虽要求群团机关应进一步探索有别于一般党政机关的发展路径,但在较短时间内完全向社会组织转型,如去除行政级别、党政编制和财资保障等,无疑存在政治成本过高、社会风险过大等问题。有鉴于此,各地群团机关都将改革重心置于政社分工合作这一主体模式内。

  从机构改革视角出发,所谓政社分工合作,就是在群团机关这一大框架内,先按政社属性要求和侧重点不同,划分出党政机构和社会机构两类,并在理清各自权责基础上分头建设:

  对党政机构,主要是精简合并原有公务员部室,还包括以新成立部室为核心,分专业和专向领域牵头主抓能够内通外联的专业委员会建设等,旨在形成体制合力、政策合力、机制合力和平台合力。

  对社会机构,一是组建、培育、发展相关社会机构,如在依法成立社会组织等。一定程度上,也包括未经法人登记程序、但被相关群团机构托管的民间社会组织。二是重组、改造、整合原有社会机构,更多是一些事业单位和国有(集体)企业等正经历社会转型的机构类型。从广义的人员编制角度讲,这些社会机构中的人员编制大体上也可做事业编制、国有(集体)企业编制和社会组织编制的类型区分。应该说,与党政机构精简瘦身相呼应的社会机构的建设、夯实和功能拓展,既是群团机关向民间社会延伸服务触角和强化基层重心、从而增强自身工作群众性特征的重要依托,也是其去行政化的一条主要路径,随着社会机构从无到有,再到逐步发展壮大,也表明群团机关的去行政化正处于一个有条不紊的进程中。

  而对这两种机构能够达成分工合作关系,主要是在群团机关的体制顶端,以政社领导体制的一体化运作作为保障。以工商联为例,总商会即是从工商联中析出的最为重要的社会机构,尽管其运维实体有事业单位、国有(集体)企业、社会组织等不同类型,但总商会专职会长与工商联专职主席在人选上是重合的,这也确保在群团机关内部,党政机构和社会机构的合作能以项目合作、事项委托、购买服务等制度方式落实。

  值得一提的是,基于党和国家对大力推进中国特色新型智库和加强社会智库建设的高度重视,自工商联始,相关群团机关皆以政商智库机构的实体化、平台化和开放式建设统领社会机构建设全局,在机构改革实际操作中也产生了非常重要的现实意义。

  二、机构改革实践的具体路径和相应举措

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  针对群团机关机构改革的具体推进路径,笔者主要是以对某省级城市Z市工商联的案例剖析为叙述主线,之所以选择这一案例,原因有三方面:一是Z市位于我国东南沿:统と?堑厍,民营经济较为发达,对群团机关的服务不仅需求总量大,主动对接能力也较强;二是Z市启动群团改革时间较早,机构改革力度较大,改革成效展现的也相对全面;三是Z市工商联不仅是我国成立最早的工商联组织之一,由党委统战部副部长兼任工商联党组书记这一模式,最先也源于此。同时,目前Z市工商联主席(总商会会长)还在全国工商联和市政协兼任相关职务,这也让该市工商联作为群团机关机构改革样本,在群团系统中有一定权威性和典型性。

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  Z市工商联自2015年起,在市委市政府支持下,将其另外一个身份Z市商会更名为总商会,并在民政系统完成注册登记。以此为基。?浠?垢母锞俅氚?ㄕ?缣逯贫ザ艘惶寤?ㄉ、党政机构深入系统化建设和社会机构初步实体化建设等几项。

  1.以政社体制顶端一体化建设确保改革平稳

  政社体制顶端一体化建设,主要是工商联和总商会核心领导体制的一体化建设。工商联方面,包括取消原有秘书长职务设置,专职领导集体包括1位主席和5位副主席。总商会方面,则是率先建立起以工商联党组书记-总商会分党组书记-办公室党总支书记为主轴、以会长-秘书长-办公室主任为主线的垂直型党政领导体制。总商会专职会长和副会长皆由工商联专职主席和副主席兼任。其中,分管调研部的副主席(副会长)担任工商联党组第一副书记和总商会分党组书记,分管会员部的副主席(副会长)兼任总商会秘书长,总商会常务副秘书长兼办公室党总支书记、主任则由工商联原调研部部长担任。

  之所以推进体制建设先行,主要是因总商会在推进改革之前,与工商联实行“一套人马、两块牌子”的运作模式,事实上是仅有社会机构之名、而无社会机构之实,由此也决定了总商会的实体化建设势必经历从无到有的发展过程,这需要借助党政体制权威来制定发展框架、依靠党政体制资源来支撑实体运作,从而确保改革进程的平稳有序,这也为政社体制顶端一体化建设处于先导性地位,提供了合理依据。

  2.以党政机构深入系统化建设引领改革全局

  之所以称为党政机构深入系统化建设,主要是在党的群团工作会议召开前夕,Z市工商联已在推进该项工作。具体包括以工商联为办公室和举办单位、以工商联主席和一位副市长为第一召集人的民营经济发展联席会议制度建设和致力依法平等保护民营企业合法权益的民商事人民调解委员会建设等。

  而在启动群团改革进程后,其部室精简合并、人员编制减下补下工作亦进入最为关键的攻坚阶段。应该说,Z市工商联在推进这一进程中,虽遭遇一些阻碍和难题,如部分干部难免出现抵触情绪、消极应对领导指示等现象,甚至存在以为只是“走走过场、摆摆样子”的侥幸心理,但其总体改革推进策略仍有许多可圈可点之处,在这里笔者可做一些总结,供参考。

  一是部室先裁后撤,旨在降低政治成本。主要是先裁撤经济部、联络部、文献史料室三个部室,原因是这三个部室当时的分管副主席(副会长)已在退休阶段,即将去政协任职。从部室一把手情况来看,经济部部长虽未到退休年龄,但已满足退休工龄要求,且刚做过大型手术,身体状况欠佳,而联络部、文献史料室一把手也已接近退休年龄,还都是民主党派干部。因此,经会党组决定,给予3人提前退休、内养等待遇。同时,除文献史料室人员主要是离退休返聘干部,其他两个部室都以具有较高学历的年轻干部为主,有一部分还是刚入职不久的新人。这些年轻干部因知识面广、开放性高,对新事物、新环境的适应能力都较强,对岗位变动、工作职责变更甚至编制转换的抵触情绪也较小。再加上时常以支部为单位,以“党旗在我心中,使命重于泰山”和“支持改革、从我做起”等为主题举办改革动员活动,不仅使启动改革的成本变低,成效也较为明显。

  二是成立综合型部室,建设党建生态大平台。目前,Z市工商联已将部室合并为组织部、研究室、商会部、行政部、联络办等5个综合型大部室,各部室一把手均施行党政一肩挑,且同时担任机关党委委员,并将机关党委纳入组织部,将组织部建成由会党组书记直抓直管、机关党委书记协管的工商联党建大平台,致力在会党组指导下,以各部室为牵头主体,盘活外围党政资源,将民营经济发展联席会议进一步建成民营经济发展委员会(下称“民发委”),并组建人力资源、双创评估、合作交流、会展服务等专业委员会,与民商事调解委员会一起,成为民发委的分支委员会。此外,Z市工商联还在党组层面,将作为民主党派的工商联主席(总商会会长)和一位党外专职副主席(副会长)吸纳进来,参与、制定、表决相关重大决策,并任命后者担任会党组第二副书记,以夯实党建在改革全局中的领导作用。

  3. 以社会机构初步实体化建设助推人事改革

  对社会机构初步实体化建设一项,之所以说初步,原因是目前仅确定总商会办公室职能由Z市工商联下属事业单位承接。该单位是财政全额拨款事业单位,已将名称变更为Z市总商会合作交流办公室,并改制为差额拨款事业单位,还会利用3到5年时间,以逐步减少财政直接拨款比例的方式,逐步向自收自支型事业单位和社会企业过渡,从而打开面向社会市场的制度窗口。

  当然,虽然仅是初步,但总商会办公室的确立,也为Z市工商联的人事制度改革提供了相应基础和条件,助推了改革进程。

  一方面,助推人员编制减上补下。经Z市工商联党组遴。?壳耙延?名年龄低于40岁的公务员干部以提级-换编-下调等方式,转为事业编制处级干部,担任办公室党总支副书记、副主任等职务,充实总商会领导工作团队。这3名年轻干部都具有本科以上学历,还有一位是经济学博士,其中两位是女性。客观说,由公务员编制转为事业编制,对这3位原本未遇改革会有大好晋升前景的年轻干部来说,确实是一次比较艰难的抉择,一定程度上讲也是一种自我牺牲。因此,经会党组决定,随着总商会办公室逐步向自收自支型事业单位转型,员工团队的工资待遇也会按项目绩效、课题完成情况等有所提升,也算是对其面向改革创新、勇于攻坚担责的一项激励举措。此外,Z市工商联还根据实际情况,将部分编制由公务员编制转为事业编制,下拨至总商会办公室,用于其团队扩编需要。

  另一方面,助推干部多元化聘用。由于事业单位可分为管理岗、专业技术岗和工勤技能岗等不同岗位类型,目前在总商会办公室内部,已有原有一技之长、但在中层管理岗长期得不到晋升的干部,转为专业技术岗,并以高级职称聘用,担任副总经济师、媒体运营总监等业务领导职务。从Z市工商联角度来说,不仅做到选人用人不唯职级、不唯身份,也提振了总商会工作团队的工作士气和积极性。

  而对工勤技能岗,尽管当前事业单位在改革中多以人事外包、购买专业服务或第三方派遣为主,但鉴于当前机构改革对人员团队的融合性、公共信息的安全性等要求较高。因此,Z市工商联在总商会部分事关工作核心领域的工勤技能岗,仍保留甚至增加部分正式编制名额,并适当放宽编制岗位的招录标准,如年龄、学历、性别及政治身份等。用他们自己的话来讲,这也是增强自身队伍群众性、多元化建设的一项重要内容。

  三、深化机构改革的初步策略

  根据三中全会精神,群团机关机构改革的目标就是联系广泛、服务群众。Z市工商联机构改革重心亦在此于,关键策略则是将实体化、平台化、开放型的政商智库机构做大、做强,以此推进社会机构实体化建设进程。

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  1.先建直属社会机构配合改革深化

  根据Z市工商联的实施进展,政商智库机构主要分为直属社会机构、合作社会机构和民间社会机构三部分。直属社会机构是总商会的重要组成部分,主要是在总商会职能领域,包括调查研究、政策宣传、双创评估、合作交流、业务培育等,以成立、改组等方式,建设研究所、宣讲团、评估院、合作社、基金会等机构,通过总商会办公室搭建枢纽型办公载体,这些机构现已建设完毕,并联合组建政商智库服务平台,先期在名称上以Z市总商会为前缀,在各项基础和条件成熟后,在确保直属性质不变的前提下,还将登记为法人单位。首选是在民政部门登记为社会组织法人单位,但不排除在工商管理部门登记为企业法人单位的可能性。

  这里需要强调的一点是,Z市工商联之所以要成立这些智库机构,并非为了装点门面,更非顺应新型智库建设的应景之作,而是确有现实依据和存在理由:一方面,根据会党组的安排部署,因群团机关机构改革提前退休、内养的一批老干部、老同志,仍应请进来、用起来,用于凝聚改革创新合力。有相应智库机构作为承接载体,亦能减轻改革阻力和减少政治成本;另一方面,对公务员干部减上补下,仅靠基层单位承接和转为事业编制,仍然难以为继,这需要国有(集体)企业和社会组织等社会机构同时作为承接载体,这样一来,在公务员干部的编制转换上,还可向国有(集体)企业编制和社会组织编制转换,在工资、福利和待遇等激励举措上还存在进一步提升的空间,从而有效配合当前的机构深化改革战略。

  2.建设合作社会机构旨在联系广泛

  所谓合作社会机构,主要包括不归口于工商联甚至群团组织的社会机构,仍涵盖事业单位、国有(集体)企业、社会组织等不同类型,一定程度上,还向民营企业举办的社会服务机构延伸。之所以如此,主要原因是服务于群团机关机构联系广泛的改革目标,也在于能借其力进一步配合深化改革,如接收转岗转编干部等。

  尤其值得关注的是,由于当前社会组织行政脱钩的改革仍在继续,Z市工商联已看准这一趋势,并认为:群团机关既有别于一般党政机关,那么相关社会组织一方面既应与党政机关脱钩,另一方面也可与群团机关挂钩,对接的端口就是社会机构或称政商智库机构这一块。

  为此,Z市工商联主席已就该提议向市委市政府和全国工商联做了申请,并主张与相关社会组织挂钩这一职能,不仅应在工商联,还应在群团系统的社会机构中全面推开。为应对这一局面,在大群团理念指引下,各群团机关应联合建设群团工作大会、群团工作联合会、群团工作者联谊会等联席制度,落实专向职能办公室,部分群团机关人员以具体项目为导向,还可实现合署办公。目前,该申请已获批准,并以Z市工商联为试点单位先行推进,除兄弟省市工商联及兄弟群团机关,现还得到相关市和区县一级党政机关及党校行政干部学院、社科院社科联和高校科研机构的响应。

  3.托管民间社会机构强化群众服务

  所谓民间社会机构,主要包括各种联盟和俱乐部等民间自组织、新媒体群体及校友会、战友会、同乡会、读书会等民间社会群体。

  Z市工商联通过前期调研发现,在当前大众创业、万众创新的时代背景下,这些民间社会机构已异常活跃:首先,在民间社会机构中,不乏有家资丰厚的企业家和创新创业志愿者,愿为其发展壮大提供房屋等办公设施、活动经费和人力保障等,致使这些民间社会机构虽未经历任何法人登记程序,但仍有向实体型、可持续性社会机构发展的趋势;其次,很多新媒体群体在运作成熟后,其活动交流方式会向实体化延伸,如举办各种见面会、聚餐会等。当实体活动密集后,其发展结果最终还是导向民间社会机构;最后,更值得关注的一点是,因民间社会机构门槛低、门户偏见少,管理上也呈现一定的扁平化特征,一些基层创新创业群众,尤其是一些异地人士在创业初期,更倾向于加入这一类组织,其加入方式也更多是从新媒体平台开始。

  由此,Z市工商联认为,能够有效对接、服务这些民间社会机构,是其强化群众服务的重要落脚点。关键举措主要包括:一是对还相对松散的民间社会机构,主要是以新媒体为平台,建立与群主、版主的定期沟通联系制度,同时以网上对接推动线下互访,并为其重要活动提供场所和人力服务保障等;二是对已运作成熟的民间社会机构,建立健全政商智库机构准入评价机制,以政治指导、财税代理、项目合作等方式,将其提升为合作社会机构的一部分;三是协助能代表先进产业方向发向、并具有可持续性发展潜力的民间社会机构,登记为企业和社会组织等法人单位,使其通过获取法定资源、获得可持续发展的能力。

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  目前,随着政商智库机构建设的不断推进,初步迹象表明,Z市工商联的改革模式也从政社分工合作模式开始深化和延扩,笔者通过总结,将这一模式称为政社企一体两翼型模式。

  1.一体两翼模式的内涵和具体方式

  所谓一体两翼,“体”是以总商会为核心的社会机构体系化、系统化建设,左翼为“政”,即党政机构的系统化建设,右翼为“企”,对Z市工商联来说,更多是指民营企业。之所以会向这一模式演变,是因为:

 。?)党政机构层面。Z市各级党政机关根据习近平总书记指示,在“大兴调研之风、助力全市发展”的工作要求下,已将深入民营企业、了解社情民间、解决实际问题当成一项重要工作内容,对Z市工商联来说,由其召集、主办的民营经济发展联席会议联络员会议,邀请民营企业家讲课或组队走进民营企业开展访谈、体验和学习活动,已是其党政机构人员的家常便饭。

 。?)社会机构层面。对Z市工商联来说,主要是指政商智库平台中需进行挖掘、联络和对接的合作社会机构和民间社会机构。在这里,主要讲一下合作社会机构。这类机构中除面向民营企业开展服务的各类事业单位和国企(集体)企业。还包括行业商协会、基金会及社会服务机构等社会组织。行业商协会本身就是民营企业或民营企业主的集合体,而基金会因多以民营企业家为劝募对象,在一定程度上,亦可视为民营资金的集合体。

  而社会服务机构主要由民营企业创办,以民办非企业单位为主要法人登记形式。通常来说,是与企业自身的党群关系部、战略发展部、公共事务部、政企合作部及社会责任部实行“一套班子、两块牌子”的运作模式。这样做,既可视为企业发展战略的现实需求,如将部室职能以实体化形式进行运作,其盘活资源的力度、广度和深度都会有所增强,也是响应构建良性政商关系的当为之举,如将专家库建设置于这一类公共服务平台上,就等于是为党政机构专家、科研学术专家和企业经营专家的互动交流,提供了一个公共活动空间和场所,免去了一对一对接中的诸多尴尬与不便。一定意义上说,这亦是民营企业参与社会公共治理活动的一种全新尝试。

  从中可以看出,随着Z市工商联政商智库机构建设的不断推进和深化,在微观层面,即合作社会机构、民间社会机构数量会越来越多,其民营企业成分便会越放越大,一体两翼中“企”便会不断凸现、扩展和聚集。Z市工商联之所以要通过直属社会机构搭建能够用于内通外联的政商智库服务平台,主要目标是为构建一条公共纽带,能以其为杠杆,撬动社会系统与市场系统的有序对接,实现社会市场系统的共融、共通、共享建设。

  2.模式延扩以政治纽带建设作为第一步

  笔者认为,Z市工商联构建的这条公共纽带,可从三个层面进行解析:一是政治纽带,旨在进一步发挥党政系统的引领性作用,通俗来说,就是能够将党旗插在社会市场系统的中心位置,从而不断增强社会市场机构的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识;二是制度纽带,主要是以法治化建设保障社会市场主体的基本权利和对提升其对法制规范的遵从能力等;三是信息纽带。主要是同时搭建面向党政系统的提示、反馈机制和面向社会市场系统的预警、监测机制等。

  根据Z市工商联的改革部署,对改革模式延扩的实践,正是先从政治纽带建设开始。

  主要是Z市工商联经市委市政府批准,在总商会层面建设民主政治建设委员会(下称“民治委”),一方面将前述的民发委作为分支机构,另一方面,则已获取合作社会机构和民间社会机构的政治建设领导权,不仅包括社会机构中的中共党组、党总支和支部建设,还包括其他民主党派的基层组织建设的归口领导,由总商会办公室作为申报窗口。而对于无法成立任何党派组织的社会机构,尤其民间社会机构,则主要由政商智库服务平台选派政治指导员、选拔机构骨干和组建政治学习小组等方式,落实政治建设目标。由此,政治领导权也成为Z市工商联提供的一项政治公共服务品,间接向民营企业开放,从而为后续制度纽带和信息纽带建设奠定扎实基础。

  吕雪峰(作者系上海市总商会副秘书长、上海感知城市数据科学研究院副院长兼个案科学研究所所长)

[责任编辑:梁虹]